近几年来，地方政府融资平台公司在支持地方基础设施建设，推动城镇化进程等方面发挥了重要作用，有力地支持了地方棚户区改造、教育基础设施、农村路网等基础设施建设，推动了地方经济社会发展，与此同时也产生了很多问题，导致部分地区偿债压力增大，偿债风险显著增加。在经济新常态下，监管不断加强，平台公司转型势在必行。
一、推动融资平台公司转型发展的必要性
（一）融资平台公司债务负担重、偿债压力大
政府融资平台公司长期承担着政府基础设施建设的重任，地方基础设施建设项目，多是由融资平台公司作为主体进行融资和建设，平台公司承担了公共项目建设多年来积累下来的债务。同时，政府融资平台公司代表的是政府信用，如果融资平台公司出现违约，就表明政府违约，因此，融资平台公司要保持持续融资能力和债务偿还能力。融资平台公司普遍存在资产质量不高、变现能力较差、资产流动性不足等问题，只有通过市场化转型，才能盘活存量资产，提高营运能力，提升防范化解债务风险的能力。
（二）融资平台公司面临的宏观政策环境逐渐收紧
近年来，在金融监管不断加强、融资渠道逐渐收紧的新形势下，各种政策法规相继出台。从国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件开始，地方融资平台进入全面规范期。2017年后，国家层面的政策文件更是密集出台，尤其通过出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号等文件，明确要求了平台公司必须转型，严禁国有金融机构和央企国企为地方政府和平台公司提供各类违规融资。在宏观政策环境下，融资平台公司市场化转型势在必行。
（三）融资平台公司法人治理体系不健全
一方面，由于融资平台公司长期承担政府投融资职能，存在政企、政事不分的问题。有些融资平台与地方财政部门混编混岗，实际上成为财政部门的下属单位。县级平台公司人才缺乏严重，没有资产经营、企业管理、风险控制、金融等专业人才支撑。没有科学合理的市场化薪酬体系，很难吸引人才、留住人才。另一方面，由于长期参照事业单位管理模式，导致平台公司整体的效率偏低，缺乏以业绩为导向的绩效管理体系，没有形成完善的市场化的法人治理结构。部分县级融资平台公司董事会、经理层、监事会等机构缺失，公司内部控制不健全，没有完善的融资管理和风险管控体系。只有引入市场化的经营模式，以平台公司转型发展助推完善法人治理体系。
（四）融资平台公司投资结构单一，造血功能较差
长期以来，地方政府融资平台承担的项目主要集中于资金投入大、投资收益少、回收期长的基础设施项目，投资结构十分单一，缺少足以支撑公益性项目的经营性项目收益来源，自身经营能力低下，造血功能不足，依靠融资平台自身经营难以实现盈利和现金流的平衡，需要通过政府补助等方式实现盈亏平衡，通过借新还旧实现资金周转，平台公司的现金流不稳定，利润增长较弱，在累积效应作用下，盈亏平衡的缺口成倍增大，资金需求结构严重失衡，融资环境和业务转型面临较大的压力。
（五）融资平台公司转型是实现长期可持续发展的客观要求
随着融资平台公司相继剥离政府融资职能，地方政府正在构建以地方政府债券和合规PPP模式为主的新投融资模式，地方政府投资规模将会明显收缩，平台公司未来业务前景和发展空间都将会受限。平台公司只有增加自身“造血”机制，消除债务隐患，才能在地方政府重塑投融资模式过程中占据有利地位，否则，势必面临被淘汰的风险。在这个大趋势、大变化之下，政府融资平台公司短期融资来源受到了较大影响，只有推进市场化转型，增强自身造血能力，实现可持续发展才是平台公司生存之本。
二、推动融资平台公司转型的路径
（一）依法剥离融资平台公司政府融资职能，妥善分类处置存量政府性债务，防范化解隐性债务风险
全面清理核实融资平台公司各类资产和债务情况，严格划分政府和公司的偿债责任，制定存量债务化解处置方案，阻断债务风险向地方财政金融风险转移的通道。对于经营性项目形成的债务，融资平台公司应通过改善经营状况、提高资产收益、盘活变现部分资产等方式，按照市场化原则进行融资偿还。对无现金流的纯公益性项目，财政应出资或通过发行债券予以置换。对具有一定现金流的公益性项目，转化为企业经营性债务，现金流不足以覆盖成本的部分，通过配置优质资产、财政补贴等方式予以支持。
（二）创新项目运作模式，推进融资平台公司实体化运作
立足区域投资、建设和管理实际，整合资产资源要素，建立“融、投、建、管”一体化管理模式，加速“资本-资金-资产-资源”的相互转化和循环流动，打造以基础设施投资建设为基础，以经营城市、资本运作为支撑的综合性经营和资本运作的国有资产运营管理集团。组建“1+1+N”国有资本投资运营组织架构，即1个国资管理部门+1家母公司+N家子公司。通过注入资本金、划拨优质资产、授予特许经营权等方式推进国有企业兼并重组，在做好资产经营的基础上，逐步走向资本运作，通过资本运作进行国有资产的整合，推动平台公司市场化发展，拓展市场化产业经营，从单一业务板块到多元布局业务，增加现金流收入。将城区环卫、园林绿化、道路养护、路灯维护等以特许经营权的方式授予平台公司，组建若干个项目公司，发展多元化的业务板块，推动平台公司向产业经营实体转型，向投资控股型的集团化企业转变。
（三）创新融资平台融资方式，规范国有企业市场化融资行为
平台公司在没有了政府显隐性信用支持的情况下，在短期内适应新的融资环境，要建立多元化的市场化融资模式，拓宽融资渠道，通过政府购买服务政策性银行贷款、棚改专项债、企业债、资产证券化、产业基金、引进社会资本参股等方式进行市场化融资。同时，融资平台公司作为社会资本方，以市场化主体的身份积极参与政府和社会资本合作（PPP）项目，依法合规地参与政府公共基础设施和环境保护、节能节水等公益性项目。这样才能降低债务成本，保持持续融资能力，实现持续发展。
（四）完善公司法人治理结构，建立现代企业制度
要实现可持续发展，地方政府融资平台应遵循“政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离”的原则，形成“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化运营模式。明确融资平台公司市场法人主体地位，并建立健全现代企业制度。一是加快融资平台公司去行政化，减少不合理的行政干预，强化独立法人地位。推进融资平台公司法人治理结构规范化，加快建立股东会、董事会、监事会等现代企业管理体系，政府工作人员不得兼任公司管理人员职务。二是建立科学的内部管控体系。健全行政、人事、财务、内控等管理制度。规范议事规则、决策程序、执行机制，建立健全企业人事、薪酬、决策等各项制度以及配套考核机制，构建有效的激励与约束机制。融资平台的经营方针、投资计划等重大决议，须经股东大会或董事会批准。三是加快人才队伍建设，通过体制内选聘、社会化招聘等方式，选拔一批职业经营管理人员。建立市场化的薪酬福利制度，以业绩为导向，建立系统的绩效管理体系，通过考核关键绩效指标予以实施。
（五）加强对融资平台公司的监督管理
一方面，国资监管部门要完善国有企业投融资管理办法，以管资本为主，通过考核引导融资平台公司加大自营业务比率，提高实体化运作程度，成为相对独立的市场化运营的国有企业，确保国有资本保值增值。另一方面，国资部门依法履行对融资平台出资人监管职责，围绕资产收益、派出董事和监事、指导公司经营方针和投资计划等主要职责，重点管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报，加强对企业发展战略、公司治理、收入分配和风险控制等方面的监管。推动融资平台市场化转型，切实防范政府性债务风险。
作者： 冯艳军
