陈民
近期，伴随着在地方政府城投公司转型发展、片区综合开发等领域的探索，ABO逐渐成为了一个热词，引起了众多观点不一的探讨。
ABO实际上是英文“Authorize-Build-Operate”的首字母缩写，翻译成中文就是“授权-建设-运营”或者“授权经营”的意思，在地方城市建设的实践中，比较有代表性的做法，是地方政府通过直接授权的方式，将城市建设某个行业、某个片区或者某个重大项目的建设和运营工作，交由本级政府下属的国有投资公司，并给予必要的资源和财政支持，这一揽子的授权和支持政策，通常体现为地方政府与城投企业之间签署的《授权经营协议》。
“授权经营”的做法，之所以引起热议，主要是在严管地方政府债务的背景之下，作为一种带有创新探索性质的实践，它还有不少在现有的政策框架之下，难以清晰界定的问题，例如：城投公司为何可以不经过竞争程序直接获得项目的投资权；“授权经营”模式下地方政府对项目的财政支持究竟算不算政府隐性债务；“授权经营”跟政府购买服务是什么关系；前有发债、后有PPP的制度框架下，“授权经营”有存在的必要吗等等。
要对这些问题进行系统的探讨，让我们从“授权经营”（ABO模式）是怎么产生的说起。
ABO从何处来？
从非常有限的公开资料上，我们可以了解到的，ABO模式来源于2016年北京市轨道交通行业的一项投融资体制创新。
2016年，北京市交通委代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，该授权经营协议结合了北京市轨道交通实际情况，创造性地提出了授权(Authorize )-建设(Build)-运营(Operate)的ABO模式。即由北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通行业的业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市街道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务，并且在授权经营协议中，以授权经营费的形式，约定了北京市财政给予京投公司的一揽子资金支持政策。
ABO模式为何会在这样的一个时间点上产生，它是凭空创造出来的一个模式吗，它仅仅是为了应对2015年前后国家对于地方政府平台公司融资行为的政策约束吗？要说清楚这些问题，需要我们回溯到京投公司诞生的2003年说起。
2003年，正值我国投融资体制改革的高潮时期，也是地方政府平台公司快速发展的起步阶段，亦是北京市轨道交通建设大发展的开端。
彼时，北京市已经有了地铁1号线、2号线、八通线等几条主要的线路，为了提高轨道交通领域的投融资和建设运营效率，2003年，北京市将当时的北京地铁集团拆分成了京投公司、地铁建管公司和地铁运营公司，形成了后来运行十余年的三分开体制。
同年，北京市出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，在投融资体制改革的精神指导下，赋予了京投公司作为北京市地铁行业的投融资平台职能。
在迎接奥运以及建设国际化大都市的背景下，北京市将轨道交通建设作为了城市发展的战略性举措。2007年前后，围绕北京市轨道交通线网规划的落实，作为行业投融资平台的京投公司、作为行业主管部门的北京市交通委、作为基础设施投资管理部门的北京市发改委以及北京市财政局，针对未来十年轨道交通线网建设的资金需求缺口做了一个整体的测算和投融资规划，评估结果显示，未来十年大致有1000亿元的资金缺口，需要政府财政予以支持。
要让京投公司真正发挥行业投融资平台的作用，多渠道筹集资金，那么北京市财政就需要对这1000亿元的资金缺口，给予明确的支持政策。站在财政中长期预算安排的角度，一个稳定和均匀的财政资金支持计划显然更符合财政资金安排的便利，于是，北京市发改和财政部门，决定每年给予京投公司100亿元的资金支持，由京投公司统筹用于轨道交通建设，根据各条线路建设的需要，作为资本金亦或是用于偿还贷款等，自行平抑各年度资金需求的波峰和波谷。
那么北京市以何种方式将这些资金支持给到京投公司呢？这又要跟政府的固定资产投资体制相联系了。
在传统的政府固定资产投资体制下，财政对于政府有投资责任的基础设施，通常有四种支持手段，即资本金出资、投资补助、贴息和直投。
资本金出资，主要针对经营性项目，政府向基础设施项目的法人主体注入资本金，使其有能力在此基础上通过银行贷款等渠道筹集项目建设资金，完成项目的投资、建设、经营和还贷的过程。
投资补助，则主要针对靠项目经营无法完全收回建设投资的准经营项目，政府将建设投资中无法靠经营收回的部分，以投资补助的方式拨付项目法人，使其有能力进一步筹资完成项目建设。投资补助在上级政府对下级政府的项目专项转移支付中也多有应用，此处我们不作探讨。
而轨道交通属于典型的准经营项目，对资本金和投资补助的需求并存。实际上，北京市每年拨付给京投公司100亿元支持资金，从支出类别上，一部分是资本金注入，一部分是投资补助，资金来源则一部分来自于北京市土地批租收益（也就是我们常说的土地出让收入，在北京市的投融资体制下，由市级发改部门统筹安排，此处不做详述）归属市级财政的部分，一部分来自于市级财政的一般预算收入。
有了这样的支持政策，实际上为北京市轨道交通线网建设（而不是某一条轨道交通线路）注入了发展信用，京投公司借助政府的资金支持、北京市轨道交通线网带来的海量客流和三产收益，快速的通过各种渠道，为北京市轨道交通建设筹集了巨量资金，在融资市场上获得了很高的信用评级。
后来伴随北京市轨道交通线网规划的修编和扩张，在重新评估和规划后，北京市将对于京投公司的支持资金规模逐步提升到了每年150~200亿元。
2015年，国家政策提出 “取消融资平台公司的政府融资职能”，这使得京投公司在上一个十年中，依赖北京市的政策支持，以轨道交通领域政府投融资平台身份在市场上融资的方式面临尴尬的境地，必须找到更加合规的模式，来取代原本依靠政策文件获得支持的方式，维系自身在金融市场上的评级地位和融资能力。
于是，我们看到在2016年，北京市交通委代表北京市政府，与京投公司签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，授予京投公司北京市轨道交通行业业主的职能，以及一揽子的授权经营服务费的安排，取代了以往以政策文件方式给予资金支持的形式。
ABO模式从此浮出水面。
ABO模式究竟是什么？
ABO模式出现以后，显得很神秘，因为官方并没有给出详细的解读，外界也无法确知《授权经营协议》中究竟写了什么，因此尽管引起了短暂的热议，最终对ABO模式究竟是什么，业界也并没有达成具体的共识，只留下来许多问号。
随着近期ABO模式在城投公司转型、片区综合开发和城市运营项目等热点领域的实践探索，当年留下来的问号再次变成了业界热议的问题，大家都想搞清楚ABO模式究竟是什么？究竟是违规的还是合规的？究竟应当怎么用？
对于这些问题，笔者认为首先要避免“就是融资平台换汤不换药”之类的一言以蔽之的简单粗暴认定，需要多视角、立体化的来进行探讨。
以北京市轨道交通行业的原创探索为样本，我们可以从前面ABO模式诞生之前的一系列动作一窥究竟。
问题一：京投公司为什么可以获得政府的直接授权。
在ABO模式下，京投公司被视为北京市轨道交通行业的业主，并获得相应的政策和资金支持，为何它可以直接获得这项权利，我们不妨从城市建设管理体制的发展历程入手回溯三十年。
三十年前，我国还处在计划经济时期向市场经济转轨的阶段，城市建设投资体制在计划经济阶段，所有基本建设项目都是自上而下的一种程序安排。
而在计划经济向市场经济转型的过程中，政府逐渐退出了市场化的经济领域，但发展城市和建设基础设施仍然是政府职能。与此同时，政府职能也从包办型“大政府”向服务型“小政府”转变，政府职能有很大一部分操作性职责需要实体去承接，专业化程度也越来越高。
上世纪80年代国家计委提出了一套基本建设规程，形成了包括项目的可研、初步设计、施工图设计、招标、工程施工等工作内容在内的一系列建设程序，以更好地实现政府的基本建设职能。
同时，为了减少项目建设中存在的各种问题，真正把责任落实到主体，1992年，国家计委印发《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，提出了基本建设项目需实行项目业主制的要求。
这里的业主不是一个主体而是一套班子。即在基本建设项目上马时，组建一套班子作为该项目的业主，具体负责项目的建设、设计、规划等工作，把责任落实到业主头上，让项目有人负责。
1996年国家计委印发《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》的通知，业主责任制被废除。
项目法人制要求基本建设项目在建设时，需要成立一个现代意义上的公司充当项目法人，用以统筹项目的投资、筹资、建设、设计、工程管理等工作。最早的一批项目法人经过不断发展，衍变成了今天的城市建设投资公司或是更具有行业特性的水务公司、环卫公司等等，这些公司其实是政府在逐渐回归行政管理角色后，把发展职能和操作职能交给实体的过程中而产生的，它是政府职能在操作层面的延伸，也可以看成是政府发展城市的代理人。
从中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号）之后，各地方政府公布的权力和责任清单，我们也可以从另一个侧面看到这种关系，政府的行政权力和责任来自于各类法律法规的授权，其中非行政权力类的、发展和建设城市的操作性职责，当然的可以由地方政府向自己的代理主体直接授权，这是地方政府不言自明的权利。
所以，从京投公司与政府的关系角度而言，京投公司不是社会资本，尽管行为上它仍然按照现代企业制度和市场规则运行，但是它在北京市轨道交通线网建设这件事儿上，与政府有高度一致的目标。
从这个意义上说，ABO模式不属于狭义概念下的特许经营，当然也不是PPP，北京市交通委与京投公司之间即便存在考核，却不存在政府与社会资本之间的议价关系。
换言之，就直接授权这一行为而言，ABO模式并不是什么新鲜事物，中央和地方政府在一些重大项目上，直接组建公司、给予专项资金支持和政策支持，授权国资主体实施项目投资、建设和运营本就是普遍存在的现象，无论它是否被套上了一个ABO的名字。
如果一定要将ABO模式与现有的制度挂钩，那么它可以看作是项目法人制的升级版，它的升级主要体现在两个方面，一是被授权主体不是某一个具体项目的法人，而是一揽子规划项目的总体业主，是政府发展城市的职能在中观层面的统筹载体；二是这种授权体现为协议的形式，而不是简单的一纸批文，政府不仅仅授予了权利和责任，同样给予了稳定的支持保障，这是传统批文式的项目法人制一直未能实现的。
问题二：京投公司的融资行为是政府隐性债务吗？
这是业界普遍关注和热议的问题，既然京投公司为轨道交通建设而开展的融资行为，其信用基础除了轨道交通本身的经营收益，也包含了政府一揽子授权经营费的支持，那么京投公司的债务是否算是政府隐性债务？ABO模式下政府投资主体的融资行为，是不是换汤不换药呢？
我们在前面回顾了北京市轨道交通领域投融资政策演变到ABO模式的过程，其中最关键的部分就是财政和发改对轨道交通支持政策的设计，它与ABO模式的产生是具有延续性的，我们从预算安排的角度，可以将其总结为三方面的特征。
首先，这种模式基于财政预算的主动安排。
北京市给予京投公司一揽子的资金支持，是一种在既定战略性建设任务（以轨道交通线网规划实施为评估基础）目标下的主动性、中长期预算安排，而不是传统融资平台模式下，未考虑财政预算能力的平台融资行为导致的政府偿债行为。
财政部门并未针对任何金融机构或者具体的融资行为做出兜底的安排。
其次，这种安排的本质是一种发展信用。
这种安排的目的，不是简单的为了某一个项目的融资而安排，而是为了给轨道交通领域注入充分的发展信用。这种发展信用的主要体现，就是行业发展所需要的资金由行业的业主在财政稳定支持下进行统筹使用（以下简称“下统筹”），而不是简单的由财政部门统筹（以下简称“上统筹”）。
如果一个城市的建设资金只有上统筹，没有下统筹，那么任何一个行业都面临着与其他行业竞争财政资金支持，每年等财政拨款的局面，没有一个行业会有稳定的发展信用，也不可能实现融资的目的。
第三，财政资金的支持嫁接整合了既有的预算管理政策。
北京市给予京投公司的一揽子“授权经营费”，拆解开来，从预算安排的经济科目上而言，实际上是传统政府固定资产投资方式中资本金出资、投资补助以及针对公益性行业定价亏损的价格补贴的综合运用。
综上所述，从京投公司作为政府代理人角色来看，我们当然不能认为京投公司的融资行为与政府毫无关联，但是从京投公司为每个轨道交通项目、亦或是一揽子项目的具体融资行为而言，金融机构的评估仍然是基于每条线路、亦或是在政府一揽子支持政策下京投公司自身的信用能力而做出的，所以我们也不应当将京投公司的债务简单的当作政府债务来看待，甚至就每一笔具体的债务而言，其市场化融资的性质是占到主导地位的，更接近《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）中提出的“合理保障融资平台公司正常融资需求”，“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。”。
ABO模式有长久生命力吗？
既然有PPP、有地方债还有政府购买服务，ABO模式还有存在的必要吗？
ABO模式究竟是一个临时拼凑出来的概念，终究面临整改，还是会具有长久的生命力？这是每一个在探索应用ABO模式的地方政府和投资企业在关心的问题。
当前各地方对ABO模式相对有限的应用，主要在几个领域：
一是类似北京轨道交通行业，地方政府通过授权的方式给予城投公司某一行业的一揽子支持政策，促进城投公司转型；
二是大型的片区综合开发项目，地方政府按照封闭运作、自求平衡的原则，将一定规模的规划功能片区授权国有投资主体投资、建设和运营，该片区内的新增财政收入优先用于解决本片区内配套设施的建设投入和运营支出。
三是某些具有战略性和创新性的重大城市建设项目。
从前面北京市轨道交通领域的创新案例来看，在当前的政府城市建设投融资体制之下，京投公司从字面上被授予的投融资、建设以及运营职能，似乎通过发行地方债、通过PPP引入社会资本以及政府购买服务等组合就可以实现了，ABO模式真的有必要吗？甚至更进一步，城投公司这类主体真的有存在的必要吗？
要回答这个究极的问题，我们需要回到城市建设管理体制本身去思考。
城市建设管理体制的存在，是为了更好的落实城市规划和保障城市的运行。ABO模式以及被授权的城投公司，究竟为城市发展创造了什么价值，这是决定它们命运的本质问题。
从笔者针对行业和片区开发ABO模式的观察和总结而言，至少有三方面的价值，是难以被替代的：
一是城市经营在中观层面的统筹价值。
就任何一个具体的、边界清楚的工程建设项目而言，我们都可以采用PPP、或者政府购买服务等方式来解决其建设运营问题。
但是一个行业领域、一个大型城市功能区（特别是新区）的发展，实际上是中观问题，而不仅仅是一个一个具体项目的建设问题。
我们常说城市是一个复杂系统，城市发展是一项系统工程，从系统论的角度来看，城市规划落实过程中，主要是整体决定部分，整体并不简单等于各个部分的加总。要提高城市发展的质量，在规划落实层面加强统筹是必须的手段，但是将整个城市当成一个统筹对象显然过大了，在行业领域、功能区等中观层面上，通过授权进行一揽子的政策支持、规划、投融资和建设运营，是更现实可操作的统筹手段。
在实践上，我们自然可以在一揽子授权之下，进一步组合运用PPP、地方债、引入专业投资机构以及购买服务等方式，来实现统筹发展的目标，但是反过来，仅仅在各种单体工程项目上采用各种运作方式，并不必然能实现统筹。
从这个角度而言，笔者认为首先ABO模式应当应用在具有中观统筹必要的城市经营和发展事项中（对于城市经营，笔者将另作单独论述，本文中不再详述），单个的、相对边界清晰的工程项目，通过现有的适用于单体项目的成熟模式能够解决的，不应当再套用或滥用ABO模式。
二是被授权企业在专业化运作、知识管理和创新探索上的载体价值。
中观层面的城市运营，以及微观层面上每个项目的建设和运营，都具有很高的专业知识和技能要求，随着新基建时代的带来，城市发展对专业管理能力的要求越来越高。
而这些专业知识和技能的积累和传承，在政府行政部门内部依赖有限的人力是无法实现的，只可能在各类行业化或是综合性的城投企业中实现。市场上专业服务机构和专业化社会资本的发展，会倒逼城投类企业提高专业化水平，或是成为服务供应商，但是并不能完全替代城投类企业。
因为任何市场化的专业机构，与政府之间的关系，都首先是议价关系，然后才是服务关系。城投类企业和市场化企业之间的博弈，才会真正实现城市建设管理成本和质量的持续改善。
前面我们讲到了北京市轨道交通行业的例子，十几年前的改革之初，北京市之所以要拆分北京地铁集团，就是因为在老的国有企业运行机制下，地铁行业的效率地下，成本高企，财政补贴居高不下，而主管部门有限的、以行政管理为主要职能的人力配备，是无力从专业上对企业进行审查和议价的，只好将地铁集团一拆为三，赋予京投公司改革使命，通过在四号线上采用PPP模式、在十号线支线上采用BT模式等引入社会资本，倒逼体制内建设管理和客运服务提高效率、降低成本。
反过来，随着北京市轨道交通领域投资、建设管理和客运服务水平的提高，政府也透过国资平台的专业能力，获得了与社会资本进一步议价的能力，付出比当初四号线更低的代价，引入高质量的专业服务。这并不是仅仅靠招标这样的竞争性程序就可以实现的，人才队伍和专业能力的积累起到了更根本性的作用。
在可见的未来，笔者认为城投企业这类介乎政府与社会资本之间的特殊企业，并不会退出历史舞台，城投公司与社会资本之间的合作和博弈，才是更符合现实发展需求的状态。
三是通过一揽子财政和政策支持为城市运营领域注入发展信用的价值。
在上一节中，我们探讨过北京市轨道交通ABO模式下的财政支持政策，实际上是在中观层面上，基于对未来轨道交通线网规划建设资金需求的评估，主动性做出的中长期预算支持，综合运用了资本金出资、投资补助、价格补贴等常规政府固定资产投资资金支持的手段，它的本质，是为轨道交通行业的发展建立了信用基础。
在片区综合开发这类项目上，大部分新区采取了封闭运作、自求平衡的政策支持手段，也就是在对划定的重点片区投入产出进行评估的基础上，在一定时间段内，将片区内新增的财政收入（包括土地出让收入和税收等），以充分满足本片区的建设投入和运营支出为标准，划出一定比例优先返还用于本片区的建设。
这种方式通常被理解为不要给存量财政增加负担，与政府债务划清界限，这么理解有一定的道理，但是过于狭隘。财政管理的总体原则是统一管理、收支两条线，进一步分解到各个行业主管部门，实现行业统筹安排，重大项目优先、紧急项目优先，其他的资金暂时得不到满足的项目则排队等待。这是大多数城市的常规投资管理体制，这在城市配套已经基本成熟的主城区自然没有问题。
但是在新区发展中，各种配套都不完善，如果没有封闭运行，本片区的产出优先解决新区发展需要的政策，那么通常上级财政和行业部门对新区的新增财政产出是索取式的。我们可以在不少城市见到这样的新区，土地已经卖得差不多了，规划中的配套设施建设却十分滞后，管委会和城投公司却没有资金继续搞建设了，本质原因实际上就是新区卖地的资金都被挪到其他地方使用了，这样的新区根本不存在发展信用。
实际上，封闭运行、自求平衡的政策，对于新区发展以及承担新区建设任务的城投公司而言，是奠定最基本的发展信用的预算安排机制，甚至谈不上上级财政对于新区投资的支持政策。
在这样的局部自平衡机制安排下，这部分返还给城投公司的资金，也可以通过资本金注入、投资补助、直投代建等传统渠道的组合运用来实现，也不排斥与地方债等融资渠道的整合。
所以，在ABO模式下针对行业或者片区建立的一揽子支持政策或者机制安排，本质上要解决的是发展信用的构建问题，不是债务切割问题。这种中观层面的信用机制安排，是针对单个项目的PPP、专项债等无法替代的。
综上所述，ABO模式究竟是什么，如果一定要给它下一个定义的话，我认为它是植根于中国城市建设发展特色的，通过一揽子授权和政策机制安排，以国有投资主体为载体，为中观层面（行业或者城市功能区等）的城市经营领域构建信用机制的手段。
我们没有必要一定要在现有的政策体系中马上给ABO模式一个准确的位置，或者评判它是对的还是错的。对于改革和发展中的体制而言，政策必然是一定程度上落后于实践的。当前的投融资政策，过于注重自上而下的统筹和管制，以及微观工程层面上的管理，把容易定义的事情都定义清楚了，在难以借鉴西方成熟体制、中国特色的城市中观层面运行管理上则显得空白。
ABO模式在行业和片区上的应用，从实践角度给出了一定的探索和借鉴价值，我们不必急着给它从政策上下定义，也不应当将其泛化应用到单个的项目上去，换言之，ABO模式本身并没有特别的概念价值，它植根其上的城市运营理念，才真正具有长远的探索价值。
ABO从何处来？
ABO模式究竟是什么？
ABO模式有长久生命力吗？
何为ABO?
作者：陈民 财政部、发改委PPP专家库双库专家，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理
1996年国家计委印发《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》的通知，业主责任制被废除。
综上所述，ABO模式究竟是什么，如果一定要给它下一个定义的话，我认为它是植根于中国城市建设发展特色的，通过一揽子授权和政策机制安排，以国有投资主体为载体，为中观层面（行业或者城市功能区等）的城市经营领域构建信用机制的手段。
我们没有必要一定要在现有的政策体系中马上给ABO模式一个准确的位置，或者评判它是对的还是错的。对于改革和发展中的体制而言，政策必然是一定程度上落后于实践的。当前的投融资政策，过于注重自上而下的统筹和管制，以及微观工程层面上的管理，把容易定义的事情都定义清楚了，在难以借鉴西方成熟体制、中国特色的城市中观层面运行管理上则显得空白。
（作者系国家发改委、财政部PPP专家库双库专家，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理）